Haldusõigus

Haldusõigus reguleerib isiku avalik-õiguslikke õigussuhteid riigi või muu avaliku võimu kandjaga. PS § 14 kohaselt on igaühel õigus heale haldusele. Halduskorralduse normidega (VVS jt seadused) määratakse, millised avalik-õiguslikud isikud, organid ja asutused on olemas, kuidas nad teevad koostööd ja annavad üksteisele abi. Haldusmenetluse normid (HMS ja eriseadused) määravad, kuidas haldusorganid teevad otsuseid ja millised on nende tegevuse vormid (haldusakt, -toiming või -leping). Haldusmenetluse normid tagavad ka selle, et riik järgiks hea halduse põhimõtet – HMS sätete järgimisel on haldusorgan ka täitnud hea halduse põhimõtte ja PS § 14 sätestatud isiku õiguse menetlusele. Haldussundi reguleerivate normidega määratakse, kuidas sundtäidetakse ettekirjutus, kui isik ei täida talle pandud kohustust vabatahtlikult – asendustäitmine, sunniraha ja vahetu sund (ATSS, KorS § 74-§81 ja eriseadused). Riigivastutuse normidega (RVastS jt) määratakse kindlaks isiku õigus nõuda rikkumise lõpetamist või kahju hüvitamist, kui haldusorgani tegevusega rikutakse tema õigusi. Haldusõiguse keskseteks põhimõteteks on seaduslik alus, seaduslikkus, eesmärgipärasus, proportsionaalsus, kaalutletus, erapooletus, vormivabadus ja kontrollitavus. Haldusõigusega on tegu järgmistel juhtudel:

Mis on haldusmenetlus ja millised on selle liigid?

Formaalselt on haldusmenetlus haldusorgani kogu tegevus, mis on suunatud haldusakti andmisele, haldustoimingu sooritamisele, halduslepingu sõlmimisele või halduse määruse andmisele, selle sundtäitmisele ning sellest tingitud kahju hüvitamisele. Materiaalselt on haldusmenetlus haldusorgani poolt avalik-õigusliku õigusnormi esmane rakendamine konkreetsele juhtumile, st haldusorgan määrab kindlaks isikute õigused ja kohustused konkreetsel juhtumil. Haldusmenetluseks on näiteks järgmised olukorrad:

• ehitisele väljastatakse ehitusluba, kasutusluba või ehitajale tehakse ettekirjutus;
• maksuhaldur määrab maksusumma, teeb vastutusotsuse või ajatamise otsuse;
• isikule määratakse pension, sotsiaaltoetus või- teenus või tehakse järelkontrolli;
• politseiametnik annab peatumismärguande, küsitleb isikut või vaatab asja läbi jne.

Seevastu ei ole haldusmenetluseks karistuse määramine kriminaal- või väärteomenetluses (süüteomenetlus) ega avalik-õigusliku isiku poolt tehingu tegemine (nt müügi-, üüri-, rendi-, veo-, agendi või muu lepingu sõlmimine, asja või piiratud asjaõiguse käsutamine, asja valdamine või kasutamine ja sellega seotud otsused, isegi kui nende kohta on vormistatud käskkiri vms).

Süüteomenetluses tuvastatakse minevikus toime pandud süütegu ja määratakse selle eest karistus. Süüteo jätkamisel või kordamisel käsitletakse seda uue teona ja algatatakse uus süüteomenetlus. Karistamise eesmärk on heidutada sama isikut edaspidi või teisi isikuid üldiselt panema tulevikus toime süütegusid (st mõjutab käituma õiguspäraselt). Karistamisega ei lahendata konkreetset elulist juhtumit ega määrata kindlaks, mida peab isik kohustuste täitmiseks tegema või kuidas edaspidi õigusrikkumisest hoiduma (nt karistades ülalpidamiskohustuse täitmata jätmise eest ei lahendata küsimust, kuidas isik peab kohustust edaspidi täitma). 

Seevastu haldusmenetluses lahendatakse juhtum ajaliselt etteulatuvalt, st mida isik tulevikus tegema peab või võib. Isiku senine tegevus on üksnes vahend selleks, et prognoosida tema edaspidist tegevust (nt võib pangajuhi kandidaadi varasem liiklustrahv välistada tema töötamise, kui see annab piisavalt alust arvata, et isik ei järgi norme üldiselt või on hooletu). Ettekirjutus ega selle täitmiseks kohaldatud sunnivahendid ei ole karistused, vaid täpsustavad isiku õigusaktist tulenevaid kohustusi ja seavad nende täitmisele konkreetsed ajalised ja muud raamid. 

Kas haldusmenetlus ja süüteomenetlus võivad toimuda samaaegselt?

Haldusmenetlus ja süüteomenetlus võivad toimuda samaaegselt, kui mõlema menetluse alustamiseks on tingimused täidetud, või võib üks menetlustest kasvada üle teiseks. Võimaliku rikkumise kohta andmete saamisel (nt märgukiri, teade Häirekeskusele, korrakaitseesildis vms) alustatakse reeglina haldusmenetlust (nt kohaldatakse riikliku järelevalve meetmeid). Kui riikliku järelevalve meetmete kohaldamisel ilmneb, et isiku käitumises on ka süüteo tunnused (st esineb süüteomenetluse alus ja ajend), siis algatatakse nende andmete põhjal ka süüteomenetlus.  

• ühes menetluses kogutud tõendeid saab kasutada teises menetluses;
• tõendi lubatavuse ja isikute  õigused määratakse igas menetluses eraldi;
• ühe menetluse tulemus ei mõjuta tulemust teises menetluses;
• iga menetluse tulem – haldusakt või karistus – on eraldi vaidlustatavad;

Ühe esimese käsitlusena haldus- ja süüteomenetluse paralleelsuse koht loe lisaks Sarv, Juhan (2005) Mõningatest haldus(kohtu)menetluse ja süüteomenetluse paralleelsusega seotud probleemidest. – Juridica 2005/5.  

Mille poolest erinevad haldusakt ja -toiming ning mis on selle tähendus?

Haldusaktiga reguleeritakse isiku käitumist üksikjuhtumil. Seega määrab haldusakt kindlaks, mida isik tegema peab (kohustus), mida isik ei tohi teha (keeld) või mida isik võib teha (õigus). Haldustoiminguga mõjutatakse isiku õigusi reaalselt, nt avaldatakse tema kohta andmeid, piiratakse tema liikumist, mõjutatakse teda füüsiliselt jne. Mõnel juhul – näiteks kui isikut kohustatakse taluma tema suhtes toimingu sooritamist – ei ole haldusakti ja -toimingu piir siiski selge. Sellisel juhul pannakse isikule talumise kohustus haldusaktiga, aga see, mida isik peab taluma, kätkeb endas toimingut – näiteks kohaldatakse kinnipeetava suhtes täiendava julgeolekumeetmena käe- ja jalaraudu. Nendel juhtudel tuleb haldusaktist tulenevat kohustuse õiguspärasust vaidlustada eraldi toimingu sooritamise õiguspärasusest. 

Haldusakti ja haldustoimingu eristamise peamised eesmärgid on vormi- ja põhjendamiskohustus ning õiguskaitsevahendi valik. Haldusakt tuleb anda reeglina kirjalikus vormis ning seda tuleb ka kirjalikult põhjendada (HMS § 55 ja § 56). Seevastu toimingu sooritamise kohta tuleb väljastada kirjalikud põhjendused üksnes toimingust keeldumisel (HMS § 44 lg 4 p … ) või siis, kui isik ise taotleb põhjenduste esitamist (HMS § 108). Õigusvastase haldusakti suhtes saab isik esitada tühistamiskaebuse ehk taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist (RVastS § 3, HMS § 72 lg 1 p 1 ja HKMS § 37 lg 2 p 1) ning selle rahuldamisel lakkab haldusakt kehtimast edasi- või tagasiulatuvalt. Seevastu toimingu suhtes saab esitada üksnes keelamiskaebuse ehk jätkuva koormava toimingu lõpetamise nõude (RVastS § 4, HMS § 72 lg 1 p 3 ja HKMS § 37 lg 2 p 3), mille rahuldamisel lõpetatakse toiming edasiulatuvalt. 

Mis eristab kooskõlastust ja eelhaldusakti ning miks see on õiguslikult tähtis?

Kooskõlastuse või arvamuse andmise (vt HMS § 16) eesmärk on ühtlustada mitme juhtumiga seotud haldusorgani tegevust nii, et kõik haldusorganid saaksid enda pädevuse raames juhtumi lahendamisel osaleda. Kooskõlastus või arvamuse andmine on menetluslik nõue, millega ei lahendata küsimust sisuliselt. Kohtupraktikas on eristatud kohustuslikku kooskõlastust, mille küsimata jätmisel, keeldumisel või puudumisel on haldusakt formaalselt õigusvastane, ja vabatahtlikku kooskõlastust, mille võib haldusorgan küsida kaalutlusõiguse alusel ja mille puudumine ei muuda haldusakti õigusvastaseks. Mõlemal juhul reguleerib isiku õigusi ja kohustusi haldusmenetluse tulemusena antud haldusakt. Seevastu eelhaldusaktiga tuvastatakse õiguslikult siduvalt asjaolud, mis omavad põhihaldusakti andmisel õiguslikku tähendust (HMS § 51 lg 1 p 2). Eelhaldusaktiga reguleeritakse lõplikult isiku õigusi ja kohustusi osas, mida eelhaldusaktiga on tuvastatud, ning põhihaldusakti andmisel neid uuesti ei reguleerita. 

Kooskõlastuse ja eelhaldusakti eristamise peamine eesmärk on isiku õiguskaitse piiritlemine. Kooskõlastamata jätmine, kooskõlastuse arvestamata jätmise või muu kooskõlastamisega seotud viga on menetlusviga ning selle mõju haldusakti kehtivusele tuleb hinnata HMS § 58 lähtuvalt.  Seevastu eelhaldusaktiga vastuolus oleva põhihaldusakti andmine on sisuline viga ja sellega rikutakse HMS § 60 resolutsiooni siduvuse nõuet (siduvus ei puuduta haldusakti põhjendusi). Kuna kooskõlastuse andmine või sellest keeldumine on menetlustoiming, siis vaidlustatakse seda reeglina koos haldusaktiga (HMS § 73 lg 2), kuid erandina võib vaidlustada ka kohustusliku kooskõlastuse andmisest keeldumise, kui see toob vältimatult kaasa isiku taotletud haldusakti andmata jätmise. Seevastu eelhaldusakt on iseseisev haldusakt ning see tuleb vaidlustada 30 päeva jooksul kättetoimetamise hetkest vaidega haldusorganile või kaebusega halduskohtule.