Korrakaitse

Avalik kord on ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus (KorS §4 lg1). Korrakaitse on avalikku korda ähvardava ohu ennetamine, ohukahtluse korral ohu väljaselgitamine, ohu tõrjumine ja avaliku korra rikkumise kõrvaldamine (KorS § 2 lg 1). Korrakaitse on avaliku korra eest vastutava isiku ülesanne (KorS § 2 lg 2). Kui vastutavat isikut ei ole või kui tema tegevus ei ole piisav või muul põhjusel eesmärgipärane, on korrakaitse pädeva korrakaitseorgani ülesanne (KorS § 2 lg 3). Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine (KorS § 2 lg 4). Selleks võib korrakaitseorgan rakendada riikliku järelevalve eri- ja üldmeetmeid (nt ettekirjutus, viibimiskeeld, valdusesse sisenemine ja läbivaatus), haldussundi (vt ATSS) ning vahetut sundi (KorS §74 jj).

Millised on vastutava isiku ja korrakaitseorganite rollid avaliku korra tagamisel?

Korrakaitse on iga isiku kohustus tagada enda käitumise ja asjaga seotud ohutus ja avaliku korra nõuete järgimine (KorS § 2 lg 1 ja 2). Iga isik peab tagama, et tema tegevus või asi oleks ohutu temale endale, teistele isikutele, üldsusele ja keskkonnale. Seni, kuni isik järgib avalikku korda, ei ole riigi sekkumine isiku tegevusse õigustatud. Kui avaliku korra tagamise eest vastutavat  isikut ei ole (nt looduõnnetus, nakkushaigus vms) või kui tema tegevus ei ole piisav (st isik põhjustab tahtlikult ohu või ei suuda ohtu tõrjuda) või muul põhjusel eesmärgipärane, on korrakaitse pädeva korrakaitseorgani ülesanne (KorS § 2 lg 3). Korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine on riiklik järelevalve (KorS § 2 lg 4). Seega on riiklik järelevalve korrakaitseorgani tegevus, millega sunnitakse vastutavat isikut kõrvaldama oht avalikule korrale või kõrvaldatakse oht korrakaitseorgani poolt isiku tahtest sõltumata. 

Mis on avalik kord, avalik koht ja avalik üritus?

KorS § 4 lg 1 sätestatakse: “Avalik kord on ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus.” Avalik kord hõlmab endast kõiki seadusi ning nende alusel ja täitmiseks antud määrusi, üldkorraldus ja haldusakte, v.a pelgalt eraõiguslikud normid (st eraõiguslikud seadused, lepingutest ja teistest tehingutest tulenevad normid). Avalik kord kehtib igal pool – nii avalikus kui piiratud juurdepääsuga kohas. 

Avalik koht on määratlemata isikute ringile kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev maa-ala, ehitis, ruum või selle osa, samuti ühissõiduk. (KorS § 54). Avalikud kohad on teed, tänavad, väljakud, pargid, metsad, rannad jne, millel puudub konkreetne omanik, kes võiks tagada selles kohas avaliku korra järgimise. Seetõttu on riik kehtestanud nendes kohtades üldised käitumisnõuded (KorS § 55 ja § 56) ning nende järgimise tagab politsei või valla- või linnavalitsus (KorS § 57ˇ1). Seevastu kaubanduskeskused, poed, baarid, ööklubid, kinod, teatrid, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste hooned jne on kohad, mille omanik määrab selle kasutamise tingimused ning peab tagama avaliku korra nendes kohtades (lepingutingimused, turvatöötajad jms).

Avalik üritus on avalikus kohas toimuv ja avalikkusele avatud lõbustusüritus, võistlus, etendus, kaubandusüritus või muu sellesarnane inimeste koos olemine, mis ei ole koosolek (KorS § 58 lg 3). Avaliku üritusega on tegemist, kui see toimub avalikus kohas (st kohas, kuhu on igaühel piiramatu juurdepääs) ning on avatud üldsusele (st isikute ring, kellel on juurdepääs üritusele, ei ole piiratud pileti, lepingu vms-ga). Avalikul üritusel kehtivad avalikus kohas käitumise nõuded ning korra tagab politsei või valla- või linnavalitsus. Seevastu piiratud üritusel tagab avaliku korra selle ürituse korraldaja, määrates selleks lepinguga kindlaks tingimused ja korraldades nende järgimise, nt turvaettevõtja värbamisega. 

Kuidas erinevad riikliku järelevalve erimeetmed menetlustoimingutest?

Riikliku järelevalve üld- ja erimeetmed on õigusliku sisu poolest haldusaktid (ettekirjutused) ning nende täitmist on võimalik tagada haldussunni kohaldamisega. Riikliku järelevalve üld- ja erimeetme kohaldamisele eelneb haldusmenetlus, milles korrakaitseorgan selgitab välja meetme kohaldamise eelduseks ja kaalutlusõiguse teostamiseks vajalikud asjaolud ning võimalusel kuulab isiku ära. Paljud riikliku järelevalve meetmed on sarnased menetlustoimingutega (näiteks paikvaatlus ja valdusesse sisenemine, menetlusosalise selgitus ja isiku küsitlemine, asitõend ja vallasasja vaatlus jne). 

Menetlustoiminguid sooritatakse selleks, et otsustada saadud andmete põhjal, kas anda haldusakt, sooritada -toiming või sõlmida -leping või sellest keelduda. Seevastu riikliku järelevalve erimeetmega ei koguta pelgalt teavet, vaid see peab ka iseseisvalt aitama kaasa ohu ennetamisele, väljaselgitamisele või tõrjumisele või rikkumise kõrvaldamisele. Vaata näidet:

Mille poolest erinevad riikliku järelevalve üld- ja erimeetmed?

Riikliku järelevalve eri- ehk standardmeetmed on konkreetsed volitused teatud viisil avaliku korra tagamiseks. Need on mõeldud standardsetesse olukordadesse ega ole nendest olukordadest teistele juhtumitele ülekantavad (nt KorS § 45 volitust sõiduki peatamiseks ei saa kohaldada inimese või looma, ehitise kasutamise ega seadme töö peatamisele). Erimeetmete rakendamise eelduseks on sageli ka kitsalt määratud juhtumid, millal meedet üldse võib kohaldada (nt võib KorS § 46 alusel isikut kinni pidada 1) vahetult eelseisva kuriteo toimepanemise ärahoidmiseks; 2) isiku elu või kehalist puutumatust ähvardava vahetu ohu tõrjumiseks; 3) kohtu kehtestatud lähenemiskeelu tagamiseks ning veel viiel konkreetsel juhtumil). Samuti on seadusandja poolt täpsemalt reguleeritud meetme enda ulatus ja kohaldamise viis (nt KorS § 47 kohaselt võib turvakontroll seisneda järgmises tegevuses “kontrollida isikut või tema riietust vaatlemise ja kompimise teel või tehnilise vahendi või sellekohase väljaõppe saanud teenistuslooma abil”. 

Riikliku järelevalve üldmeetmed on mõeldud olukordadeks, mis ei ole erimeetmega üheselt reguleeritud, aga avaliku korra tagamiseks on riikliku järelevalve teostamine vajalik. Riikliku järelevalve üldmeetme sisu ja ulatuse määrab kindlaks avaliku korra norm, mille kaitseks korrakaitseorgan tegutseb. Riikliku järelevalve üldmeetme kohaldamise eelduseks on vajadus “tõrjuda ohtu või kõrvaldada korrarikkumine” ning üldmeetme sisuks on selle ohu tõrjumine või korrarikkumise kõrvaldamine. 

Kus kehtivad avalikus kohas käitumise üldnõuded ja millal omaniku tingimused?

Avalikus kohas käitumise üldnõuded on määratud kindlaks KorS § 55 ja § 56 lg 1 ning nende hindamise alused reguleeritud KorS § 57. Avalikus kohas käitumise üldnõuded kehtivad nendes kohtades, mis on igaühele omaniku poolt seatud piiranguteta määratlemata isikute ringile kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev maa-ala, ehitis, ruum või selle osa ehk avalik koht (vt KorS § 54). Avalikul kohal puudub omanik, kes oleks selles kohas avaliku korra eest vastutavaks isikuks. Seetõttu on käitumise üldnõutega reguleeritud vahetult avalikus kohas viibivate isikute käitumist. Avalikul kohal puudub selles tähenduses ka omanik, kes võiks teostada järelevalvet enda kehtestatud nõuete järgimise üle, ning seetõttu tagab avaliku korra politsei või valla- või linnavalitsus. Seevastu kohad, kuhu isik võib siseneda vaid kokkuleppel selle koha omaniku või valdajaga ning omaniku või valdaja määratud tingimustel, isegi kui leping sõlmitakse vaikimisi või käitumisega, ei ole avalikud kohad. 

Isik vastutab maatüki, ehitise, ruumi või seadme kasutamisel, teenuse osutamisel, sh tema korraldatud üritusel, avaliku korra eest, kui ta tegutseb enda majandustegevuse, avaliku võimu teostamise või mittetulundustegevuse raames. Selleks kehtestab asja omanik või teenuse osutaja lepingu tingimustena asja kasutamise või teenusel osalemise nõuded ning tagab nende järgimise. Näiteks võib ürituse korraldaja leppida osalejatega kokku, et alale sisenedes võib isiku ja temaga kaasas olevad asjad läbi vaadata või teha turvakontrolli, keelata alal või tegevuse käigus joovastavate ainete tarbimise või joobes viibimise, pidada teistele ohtliku isiku kinni või eemaldada alalt või ürituselt jne. Hädakaitset ja kuriteolt tabatud isiku kinnipidamist võib teostada igaüks lepingust sõltumata (KorS § 14 p 3). Korrakaitseorgan võib nõuda asja omanikult või teenuse osutajalt vajalike meetmete rakendamist avaliku korra tagamiseks. Kui asja omanik või teenuse osutaja ei ole võimeline ise ohtu tõrjuma või rikkumist lõpetama, võib ta ka KorS § 14 p 1 taotleda abi pädevalt korrakaitseorganilt. 

Mis on ohuprognoos ja millal võib selle alusel riikliku järelevalvet teha?

Korrakaitseorgan võib riikliku järelevalve meetmeid kohaldada kolmel viisil: a) ohutõrjeliselt, kui isiku käitumises või asjal on ohu või rikkumise tunnused või esineb vähemalt kahtlus; b) inspektsiooniliselt, kui õigusaktis on nähtud ette perioodiline kontroll või ülevaatus, et veenduda tegevuse või asja nõuetekohasuses, ning c) ohuennetulikult, kui ohuprognoosist tulenevalt on isik või asi kõrgendatud riskiga olukorras, isegi kui konkreetse isiku või asja suhtes puudub ohukahtlus. KorS § 24 lg 1 sätestatakse: “Korrakaitseorganil on lubatud kohaldada riikliku järelevalve erimeedet ohu ennetamiseks, kui ohuprognoosile tuginedes saab pidada võimalikuks olukorda, mille realiseerumisel tekib oht.“

Ohuprognoos on hinnang ohu või rikkumise raskusele ja tõenäosusele. Ohuprognoosi koostamisel hinnatakse, millised avalik korra kaitstavad õigushüved on olulisemad, millistes olukordades need võivad olla kõige enam kahjustatud või milline on senine rikkumiste praktika. Ohuprognoos peab põhinema faktidel või korrakaitseorgani teaduslikel või tehnilistel teadmistel või Euroopa Liidu õigusaktist tuleneval järelevalvekohustusel ning lähtuma võrdse kohtlemise põhimõttest (KorS § 24 lg 2). Ohuprognoosi kinnitamisega asutuse juhi poolt tagatakse, et riikliku järelevalve meetmete kohaldamine ohu ennetamiseks, ei oleks meelevaldne. 

Näiteks võib politsei leida, et kontserdid, kus toimub alkohoolsete jookide müük, toovad kaasa suure tõenäosusega selle, et mõni kontserdilt lahkuvatest juhtidest on joobes. Ohuprognoos põhineb varasemate juhtumite analüüsil ja üldteada asjaolul, et mõni juhtidest võib vääralt hinnata aega, mis kulub alkohoolse joogi tarbimisest kainenemiseni. Selleks, et ennetada joobes juhtide jõudmist liiklusesse, võib politsei kontrollida kõigi juhtide joovet enne, kui nad parkla alalt väljuvad, isegi kui konkreetse juhi suhtes ei ole ohukahtlust.  

Kuidas on seotud omavahel riiklik järelevalve ja süüteo-menetlus?

Riiklik järelevalve ja süüteomenetlus kaitsevad mõlemad ühiskonda ja isikuid avaliku korra normide rikkumise ehk õigusrikkumise eest. Põhiline erinevus seisneb selles, et riikliku järelevalve meetmed on suunatud tulevikku – kuidas tõrjuda ohtu, kuidas kõrvaldada rikkumine, kuidas ennetada tulevikus ohu või rikkumise kordumist jne. Süüteomenetluses määratava karistusega antakse õiguslik hinnang minevikus toime pandud õigusrikkumisele, kuid õigusrikkumise lõpetamise, sellest edaspidi hoidumise või tagajärgede kõrvaldamise osas konkreetseid korraldusi või juhiseid ei anta. Määratav karistus peab mõjutama isikut ja üldsust tegema endale ise selgeks kohalduvad õigusnormid ning valima nende järgimiseks sobiva tee. 

Teine oluline erinevus on õigusrikkumise koosseisu määratluses. Riikliku järelevalve aluseks olev ohukoosseis on määratletud abstraktselt mistahes õigusnormi, teise isiku õiguse või õiguskorrakaitstava õigushüvega (vt KorS § 4 lg 1). Seevastu väärteo- või kriminaalmenetluse eelduseks olev süüteokoosseis peab õigusaktis olema selgelt ja üheselt määratletud. Isegi viitelise süüteokoosseisu puhul peab viidatavate õigusnormide ulatus olema karistusnormi põhjal arusaadavalt määratletav. 

Mille poolest erinevad haldus- ja riiklik järelevalve?

Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine (KorS § 2 lg 4), kui avaliku korra eest vastutavat isikut ei ole, tema tegevus ei ole avaliku korra tagamiseks piisav või muul põhjusel eesmärgipärane (KorS § 2 lg 3). Riiklikku järelevalvet teostatakse väljaspool riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse haldusorganisatsiooni paiknevate isikute ehk haldusväliste isikute suhtes. Riikliku järelevalve teostamine kätkeb endas alati sekkumist isiku põhiõigustesse (sh omand, liikumine, vaba eneseteostus jms). Seega peab riikliku järelevalve teostamiseks olema selge õiguslik alus, määratletud menetlus ning tõhusad õiguskaitsevahendid (nt riikliku järelevalve meetme haldusakt peab olema piisavalt põhjendatud, et kohus saaks kontrollida selle õiguspärasust). 

Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle (VVS § 75ˇ1 lg 1). Järelevalve liigi määramisel ei ole otsustav pelgalt subjekt, vaid haldusorganiks on isik, asutus või kogu üksnes temale pandud haldusülesannete täitmise osas (vt HMS § 8 lg 1). Selles osas, mis üks riigi- või kohaliku omavalitsuse asutus täidab omandist, valdusest, osalusest või tsiviilõiguslikust lepingust tulenevaid kohustusi, ei ole tegemist haldusorganiga ning tema tegevuse suhtes kohaldub riiklik järelevalve. Haldusülesande täitmise üle ei teostata riiklikku järelevalvet, vaid haldusjärelevalvet. Kuna haldusjärelevalvet teostatakse haldusülesande täitmise üle, siis ei riiva need meetmed kellegi põhiõigusi. Sellest tulenevalt ei pea haldusjärelevalveks olema õiguslikku alust ega täpset menetluskorda, tehtavad ettekirjutused ei pea olema põhjendatud ning neid ei saa kohtus vaidlustada. Haldusjärelevalvest tulenevad vaidlused lahendatakse alluvuskorras vastavalt VVS § 101 sätestatule.